La lista de la UE de terceros países no cooperantes a efectos fiscales cumple 10 años

El pasado 10 de octubre se dieron a conocer las nuevas listas (negra y gris) de la UE de jurisdicciones de terceros países NO COOPERANTES a efectos fiscales, que son revisadas anualmente desde 2020 dos veces al año durante los meses de febrero y octubre.

El mes de junio se cumplieron diez años desde que la Comisión Europea diera el primer paso para el desarrollo de un sistema común de elaboración de listas, que se describe en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo titulada “Un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales” (Comisión Europea CE, 2015), del 17 de junio de 2015, en la que la Comisión publicaba por primera vez una lista de terceros países, a nivel de la UE, de los territorios fiscales no cooperadores, compilada a partir de las listas negras nacionales de sus Estados miembros, aunque finalmente, de las 121 jurisdicciones identificadas, solo se incluyeron las jurisdicciones citadas más frecuentemente (véase la Tabla I) e identificadas por, al menos, diez de sus Estados miembros.

Tabla I – Lista de la UE (2015) de territorios fiscales no cooperadores de terceros países

* Adopción temprana de la nueva norma internacional de intercambio automático de información; primeros intercambios en 2017.
** Compromiso de adoptar la nueva norma internacional de intercambio automático de información; primeros intercambios en 2018.
*** Adopción temprana de la nueva norma internacional de intercambio automático de información; primeros intercambios en 2017. Participación actual en un diálogo acerca de la fiscalidad de las empresas con el Grupo «Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas».
FUENTE: ANEXO de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo relativa a un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales, de fecha 17-06-2015. https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5e1fd1b0-15b7-11e5-a342-01aa75ed71a1.0013.01/DOC_2&format=PDF (Ultimo acceso: 15-10-2025)

La publicación de esta lista (denominada por la Comisión como “lista paneuropea”) se planteó como solución provisional mientras se alcanzaba el objetivo final de disponer de un sistema común en la UE para la evaluación, escrutinio y elaboración de una lista de “terceros países”, y tuvo un efecto inmediato ya que algunos países no estaban al corriente de que figuraban en las listas nacionales hasta que se hizo pública esta versión consolidada de las listas de los Estados miembros (Comisión Europea CE, 2016, p. 11).

La Unión Europea, como parte integrante del G20 y de la OCDE, se había movido entre el apoyo indiscutible a todos los acuerdos e iniciativas de ambos grupos en materia de lucha contra los regímenes fiscales perjudiciales y los paraísos fiscales, y la iniciativa de abordar una “lista negra” de “terceros países”.

Pero esta publicación se va a convertir en uno de los primeros desencuentros entre la OCDE y el Foro Global, con la Unión Europea, que se materializó en una “carta pública”, de fecha 19 de junio de 2015, que Pascal Saint-Amans, director del “Centre for Tax Policy and Administration” de la OCDE, y Mónica Bhatia, directora de la Secretaría del Foro Global, dirigen a los miembros de dicho Foro a través de su página principal de la web, calificando como “muy desafortunado que este ejercicio [documento de antecedentes] haya parecido la creación de una lista” y que:

… como OCDE y Foro Global, nos gustaría confirmar que la única evaluación aceptable de los países con respecto a su cooperación es la realizada por el Foro Global, y que varios países identificados en ese ejercicio por la UE cumplen en su totalidad o en gran parte, y se han comprometido a cumplir el AEOI (Saint-Amans y Bhatia, 2015).

También se enfrentó a la crítica directa del Reino Unido, que se quejó de la inclusión en la misma de las dependencias de la Corona británica (González Martín, 2000), así como a la señalada por el “Financial Times” de que incluía a pequeñas naciones de manera arbitraria, al tiempo que hacía la vista gorda a las lagunas fiscales bien explotadas por algunos estados de EE. UU. como Delaware (Brunsden, 2016).

Proceso de elaboración de las listas

Para alcanzar su objetivo final, la Comisión Europea propuso un proceso dividido en tres etapas, que incluyó en enero de 2016 en una nueva Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo titulada “Estrategia exterior para una imposición efectiva” (Comisión Europea, 2016, pp. 12-13).

• La primera etapa consistiría en una labor interna de identificación de los “terceros países” que deben ser objeto de escrutinio prioritario por la UE.
• En la segunda etapa, se deberá decidir qué países deben ser evaluados a la luz de los criterios de buena gobernanza actualizados de la UE.
• En la tercera etapa, los Estados miembros decidirán qué países en cuestión serán incorporados a la lista común de la UE de jurisdicciones problemáticas en materia fiscal.

Tras arduos y laboriosos procesos, no exentos de críticas y dificultades, en los días previos a la publicación de la primera “blacklist” de la UE, de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales, un artículo del “Public Finance International”¹, criticaba que los estados miembros de la UE estuvieran excluidos del análisis, y daba cuenta del estudio realizado por la organización OXFAM en el que, aplicando los mismos criterios de la UE a sus 28 estados miembros actuales, así como a los 92 no miembros, evidenciaba que Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos y Malta cumplían todos los criterios para ser catalogados como un paraíso fiscal junto con 35 países no pertenecientes a la UE², por lo que OXFAM advirtió que la blacklist de paraísos fiscales no sería creíble si estos cuatro países de la UE estaban excluidos (Rensch, 2017).

A mayor abundamiento, Alex Cobham, Chief Executive de la organización TAX JUSTICE NETWORK y Wouter Lips (Researcher at the Department of Political Science at Ghent University), publicaron el 27 de noviembre de 2017 un informe titulado “Paradise lost. Who will feature on the common EU blacklist of non-cooperative tax jurisdictions?” (Lips y Cobham, 2017) en el que presentaban los resultados del proceso de reevaluación llevado a cabo siguiendo los mismos criterios de la UE y que, obviamente, presentaba resultados diferentes a los de esta última, aunque bastante similares a los ofrecidos por el análisis de OXFAM al que anteriormente se ha hecho referencia (González Martín, 2020).

De hecho, fueron identificadas 60 jurisdicciones no pertenecientes a la UE que no cumplían con los criterios establecidos y de las cuales concluían que deberían incluirse en la futura lista un total de 41, así como otros seis estados miembros de la UE: Chipre, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Países Bajos y el Reino Unido.

Y como punto final concluían aseverando que: “La blacklist de la UE, por el contrario, descansará en criterios acordados solo por un grupo de países poderosos; cuya evaluación no puede objetivamente verificarse por completo; y que luego se aplican a los demás, pero no a ellos mismos” que marcaba las diferencias con una “blacklist” basada en acuerdos con un criterio comprensivo, transparente y objetivamente verificable, como los del “Índice de Secreto Financiero”³ que podría usarse válidamente como base para implementar contramedidas económicas contra las jurisdicciones que no lo cumpliesen (Lips y Cobham, 2017).

Publicación de la primera “blacklist”

El 5 de diciembre de 2017, como estaba programado, el Consejo de la UE adoptó las Conclusiones sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales (Consejo de la Unión Europea, 2017). En dichas conclusiones, además de publicar la referida lista, consideró que “la UE y los Estados miembros podrían aplicar medidas de defensa eficaces y proporcionadas, ajenas al ámbito fiscal o dentro del mismo, por lo que respecta a los países y territorios no cooperadores, mientras figuren en la lista”, y recomendó “que los Estados miembros tomen determinadas medidas defensivas coordinadas en el ámbito fiscal como figura en el anexo III del presente documento, de conformidad con su legislación nacional y de conformidad con las obligaciones en virtud del Derecho internacional y de la Unión” (Consejo de la Unión Europea, 2017, párr. 16-17). Dichas medidas no han sido adoptadas hasta la fecha.

La lista publicada incluía un total de 17 países o territorios no pertenecientes a la UE (véase Tabla II) que “no se habían comprometido suficientemente en respuesta a las inquietudes de la UE”.

Tabla II – Lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales publicada el 5-Dic-2017

Fuente: Anexo 1 del documento de CONCLUSIONES DEL CONSEJO sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales. Recuperado de http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/es/pdf

Al margen de esta lista, quedó pendiente un colectivo de 47 jurisdicciones, incorporadas a una denominada “lista gris” (Tabla III), al haberse comprometido a cumplir con los criterios de la UE para finales de 2018, o para 2019 en el caso de los países en vías desarrollo sin centros financieros, y con ello evitar ser incluidos en la “blacklist”.

Tabla III – Lista “gris” de países que no cumplen con las normas de la UE publicada el 5-Dic-2017

Fuente: Elaboración propia a partir del Anexo 1 del documento de CONCLUSIONES DEL CONSEJO sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales. Recuperado de http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/es/pdf

Las críticas a esta lista no se hicieron esperar. La asesora de políticas de OXFAM, Aurore Chardonnet, manifestó que los líderes de la UE dejaban que demasiados paraísos fiscales se «zafen». Más contundente fue la organización TAX JUSTICE NETWORK quién calificó a la nueva lista negra como “otra lista ineficaz y vacía”, y afirmando que el lanzamiento de la lista había sido un “anticlímax” al destacar que ni siquiera había un acuerdo de los miembros de la UE sobre las sanciones a aplicar, algo que se suponía que debía haberse acordado antes de que la UE comenzara su proceso de evaluación de los países (Turner, 2017).

La andadura de las nuevas listas no pudo ser más errática. No habían transcurridos ni dos meses desde su publicación cuando comenzaron una serie aperiódica de revisiones y modificaciones basadas en un único motivo: los territorios afectados habían «presentado compromisos» de colaborar con la UE contra la evasión fiscal.

Pero ¿en qué se diferenciaban estos compromisos de los que fueron asumidos por estas mismas jurisdicciones con la OCDE, primero en su “blacklist” inicial del año 2000, y después tras la nueva lista en 2009? Parece evidente que estamos nuevamente asistiendo a una repetición del proceso que hemos venido en denominar la “Paradoja Temporal del Día de la Marmota” y que, como en los episodios ya vividos de la OCDE, se volvía a repetir el ciclo de publicar listas que, sin apenas esfuerzos de los territorios en ellas incluidos (mera asunción de compromisos que no son fiscalizados), y sin esperar a verificar su cumplimiento, se ven reducidas y minimizadas en un corto espacio de tiempo (González Martín, 2020).

Estas revisiones han continuado a lo largo de los últimos años y en los que también se han producido presiones políticas y económicas de países y multinacionales para la exclusión de las listas para determinadas jurisdicciones. De hecho, España presionó en el ECOFIN para que Panamá saliera de la lista europea, según reconoció el Secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe, a pesar de que alrededor de 2.000 españoles aparecieron con cuentas en los “Papeles de Panamá”:

«Nos pareció que (la inclusión en la lista) era una fórmula injusta y a través de los mecanismos de la Unión Europea hemos insistido mucho para sacar a Panamá», reconoció el secretario de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y El Caribe, Fernando García Casas (Expansión, 2018, enero 28).

Comparación de la primera y última “blacklist”. Conclusiones.

En la Tabla IV se hace una comparación de los países integrantes de las dos listas (“negra” y “gris”) y en las que se pone en evidencia años después la permanencia recalcitrante de muchos de ellos:

Tabla IV – Comparación de las Listas “Negra” y “Gris” de la UE publicadas el 5-Dic-2017 y el 10-10-2025

Fuente: Elaboración propia a partir de las listas de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales publicadas por la UE. Recuperado de https://www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-list-of-non-cooperative-jurisdictions/.

Transcurridos casi ocho años desde la publicación de las primeras listas oficiales (“negra” y “gris”) las conclusiones que se pueden obtener provocan un gran desánimo por los escasos resultados obtenidos y los desencuentros producidos entre el Parlamento Europeo y la Comisión, sobre los criterios a utilizar para la inclusión de territorios y jurisdicciones, así como a la falta de un régimen de sanciones a los países recalcitrantes.

Un ejemplo muy gráfico de estos desencuentros lo constituye la Resolución del Parlamento Europeo de 26 de marzo de 2019 (Parlamento Europeo, 2019b), en la que, entre otros asuntos, por su especial relevancia y en lo que atañe a la elaboración y composición de la “blacklist”, se recogen los siguientes asuntos:

• Lamenta que el proceso inicial de elaboración de listas de la Unión solo tuviese en cuenta terceros países;
• Toma nota de que ocho grandes economías de tránsito (Países Bajos, Luxemburgo, Hong Kong, las Islas Vírgenes Británicas, Bermuda, las Islas Caimán, Irlanda y Singapur) absorben más del 85 % de las inversiones a escala mundial en entidades con un propósito determinado, que frecuentemente se crean por razones fiscales; lamenta que solamente una (las Bermudas) siga figurando en la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales;
• Recuerda que la Comisión ha criticado a siete Estados miembros —Bélgica, Irlanda, Chipre, Luxemburgo, Hungría, Malta y los Países Bajos— por deficiencias en sus sistemas fiscales que facilitan la planificación fiscal abusiva, argumentando que socavan la integridad del mercado único europeo;
  • Lamenta que la mayoría de las contramedidas propuestas por el Consejo se dejen a la discreción nacional y opina que esto socava la credibilidad del proceso de elaboración de listas, como también han señalado algunos expertos.

Finalmente, no podemos afirmar que esta iniciativa haya gozado de una gran credibilidad interna cuando los propios países miembros de la Unión Europea continúan manteniendo sus “blacklists” nacionales, muy diferentes en su composición de la que se supone que debería ser la lista integradora de todos ellos.

25 de octubre de 2025

NOTAS AL PIE

¹ Public Finance International (PFI) es una publicación del Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA), con sede en el Reino Unido, único organismo contable profesional en el mundo dedicado exclusivamente a las finanzas públicas.
² EU countries ‘fail fair tax tests’. 29-11-2017. Disponible en: https://www.publicfinancefocus.org/news/2017/11/eu-countries-fail-fair-tax-tests (Ultimo acceso 23-10-2025)
³ El Índice de Secreto Financiero (FSI, por sus siglas en inglés) se viene publicando cada dos años desde 2009 por la Red de Justicia Fiscal (Tax Justice Network) y se viene utilizando en una serie de importantes índices más amplios, como el Índice de Compromiso al Desarrollo, del Centro para el Desarrollo Mundial, y el Basel Anti-Money Laundering Index publicado por el Centro Internacional para la Recuperación de Activos (véase https://fsi.taxjustice.net/#scoring_id=268).

BIBLIOGRAFÍA

Brunsden, J. (2016, septiembre 15). Ceci n’est pas une blacklist. Financial Times. Recuperado 25 octubre 2018, de https://www.ft.com/content/29825d0a-6e6e-3165-8b02-f5b7910a73c0

Comisión Europea CE. (2015, junio 17). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. “Un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales”. Bruselas. Ultimo acceso: 25 octubre 2015, de https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5e1fd1b0-15b7-11e5-a342-01aa75ed71a1.0013.01/DOC_1&format=PDF

Comisión Europea CE. (2016, enero 28). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. “Estrategia exterior para una imposición efectiva”. Bruselas. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:b5aef3db-c5a7-11e5-a4b5-01aa75ed71a1.0019.02/DOC_1&format=PDF

Consejo de la Unión Europea. (2017, diciembre 5). CONCLUSIONES DEL CONSEJO sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/es/pdf

Expansión. (2018, enero 28). España intermedió para sacar a Panamá de la lista de paraísos fiscales de la UE. Expansión. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de http://www.expansion.com/economia/2018/01/28/5a6d1f9122601d81698b4621.html

González Martín, J. M. (2020). ¿Son realmente efectivas las listas negras contra los paraísos fiscales? Anduli: Revista Andaluza de Ciencias Sociales, 19, 1-33. DOI: https://dx.doi.org/10.12795/anduli.2020.i19.01 Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de https://institucional.us.es/revistas/anduli/19/1_Gonzalez-Martin.pdf

Lips, W. y Cobham, A. (2017). Paradise lost-Who will feature on the common EU blacklist of non-cooperative tax jurisdictions? Open Data for Tax Justice. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de https://www.taxjustice.net/wp-content/uploads/2017/11/EU-blacklist-advance-copy.pdf

Parlamento Europeo. (2019). Resolución del Parlamento Europeo, de 26 de marzo de 2019, sobre delitos financieros y evasión y elusión fiscales. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0240_ES.pdf

Rensch, S. (2017). EU countries ‘fail fair tax tests’. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de https://www.publicfinancefocus.org/news/2017/11/eu-countries-fail-fair-tax-tests

Saint-Amans, P. y Bhatia, M. (2015, junio 19). EU Commission’s Announcement on Non-cooperative jurisdictions: Letter to Global Forum members [Comunicado de prensa]. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de https://www.thebahamasinvestor.com/wp-content/uploads/2015/06/Communication-to-Global-Forum-Members.pdf

Turner, G. (2017). The EU tax blacklist is a whitewash. Ultimo acceso: 25 octubre 2025, de https://www.publicfinancefocus.org/opinion/2017/12/eu-tax-blacklist-whitewash